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贸易保护主义是特朗普政府的一个重要政策导向。“买美国货”,“雇美国人”,反对自由贸易,反对跨国企业转移就业,反对接受移民,是特朗普竞选期间的重要政策要点,也是他上台后努力推动实施的政策内容。尽管国际社会的一直反对和批评,特朗普似乎执意要违逆美国长久以来奉行的自由贸易原则,不惜发动一场贸易战来改变现状。对很多中国人来讲,此事令人迷惑——很多人认为特朗普最近针对中国的各种政策(特别是启动所谓的301条款)来自于美国对中国的根深蒂固的敌意。但同时人们又很清楚地看到,特朗普对中国并无太多意识形态上的成见。
  那么,在特朗普的贸易政策迷雾背后究竟是怎样的逻辑在起作用?不深入理解这个逻辑,中国的应对会很容易迷失方向,滑入危险的境地。


  一、贸易保护主义的吸引力


  尽管特朗普的贸易保护主义比大部分美国总统都要赤裸得多,但他绝非是唯一钟情于保护主义的政治家。相反,几乎所有的政治家都对保护主义青睐有加。
  一个最近的先例几乎与特朗普政策如出一辙。在2009年上任伊始,奥巴马总统签署的第一项主要法案就是在8000亿美元经济刺激计划中加入“买美国货”条款,要求经济刺激计划所支持项目使用的钢铁和制成品应为美国生产。这项政策意在兑现奥巴马在竞选期间的一个重要竞选口号:“买美国货,选奥巴马!”众议院通过的方案把购买品限制在钢铁产品,但随后参议院走得更远,要求任何制造产品都必需来自国内制造商。
  该法案在2009年2月初刚一通过就在全球引起轩然大波,被称为贸易保护主义的典型,备受抨击。美国国内的反对人士也担心,此条款恐使美国公共建设支出增加四分之一,甚至可能引发全球贸易大战。在法案通过之前,欧盟和经合组织就已经表示强烈抗议,并扬言会共同抗击该条款甚至进行报复性行动。其它国家例如加拿大等也都表示强烈抗议。中国政府当时也表示购买美国货相当于饮鸩止渴。
  在这种内外压力下,对此法案欢欣鼓舞的奥巴马最终屈服,为法案附加修改条款,将法案内容由原来的购买所有本土制造产品稀释为仅适用于购买美国制造的钢铁产品。
  为什么是钢铁业独享保护?前述的特朗普与中国政府之间的矛盾也以钢铁业为主。钢铁业长期以来被称为美国经济的“脊梁”,在美国政治家和民众当中享有独特的优越地位,但自七十年代以来,美国钢铁业深受日本、德国、中国、韩国等国家的冲击,日益难以维持。
  在奥巴马之前,小布什总统在2002年同样采取保护主义措施拯救美国钢铁业。当年3月,小布什签署行政命令,将进口钢铁产品的关税临时性增加30%。依照计划,该命令有效期持续到2005年。此行动明显违法WTO条款,因此遭致国际社会的反对。WTO立即开始进行调查。2003年底,小布什提前取消该命令,宣称政策获得成功。


  二、贸易保护主义不符合经济学原理


  虽然以钢铁业为代表的美国制造业不断受到政治家的保护,但每一次的政策出台都受到多方抨击。而经济学家的抨击尤其尖锐,指出这些政策不仅无益,而且危险。
  以奥巴马的“买美国货”条款为例。美国彼得森国际经济研究所的一份报告为该条款的潜在后果做了如下估算:
  如果该条款完全被落实(这本身是很困难的事情),美国钢铁制造业将成功保留1千个就业机会。如果该法案按照最初的设想,保护整个美国制造业,被保留的就业机会将会是9千个。这究竟是多大的一个成就?美国的制造业总体上有22万个岗位,而美国的总体劳动力数量是1亿4千万。换句话说,从该法案获益的工人数量占比微乎其微。
  而该法案的负面影响则宽泛的多。首先,因保护而价格升高的钢铁产品会冲击钢铁消费产业,例如汽车、建筑业、铁路、工具制造业等大量行业,引发这些产业的成本攀升,导致削减劳力。服务业也可能受到间接影响而削减雇员。美国的出口产业也会因成本上升受到打击。
  此外,该法案还可能引发其它国家的报复政策而造成美国工人失业。长期来看,保护政策造成的价格上扬使公共部门需要负担额外财政支出,自然会相应削减他们在公共服务方面的支出,例如道路和学校的维护建设。美国出口业由于成本提升而丧失海外市场竞争力,长此以往导致不断缩减。


  三、保护主义背后的政治逻辑


  为什么美国政治家不在乎这些统计数字和经济理性?为什么美国民众,以及那些受伤害的国内产业,无力阻挠这些看起来——至少对经济学家而言——自杀性的保护政策?
  这不在于政治家们是否懂得经济学逻辑,而是政治家首先遵循的是政治逻辑。
  以2002年钢铁关税为例,小布什要在2002年3月签署进口钢铁关税命令,又在2003年底提前两年取消,最主要原因是为了在2002年下半年的中期选举中共和党争取选票。而钢铁产业集中在几个对选情至关重要的摇摆州——俄亥俄、宾夕法尼亚、西弗吉尼亚。其他州则不会因为这些政策改变而影响选情。一旦选举结束,小布什就不再有坚持这个政策的理由。因此在WTO于2003年11月11日宣布将对美国实施20亿美元的巨额惩罚后,小布什于12月3日宣布取消该政策,宣称他已经让美国钢铁业和依赖钢铁的其它行业都获得足够的时间来完成自我调整,因此圆满完成任务。既让美国避免了WTO的惩罚,又获得政治资本,此政策可谓一举两得。
  而消费者和受到钢价上涨影响的行业则无力来抗衡保守主义。政治经济学家称这个现象为“看得见的受害者”与“看不见的获益者”之间的较量。作为自由贸易“看得见的受害者”,钢铁业永远比自由贸易的“看不见的获益者”及消费者的权益更值得关注和同情。因此在政治家的任务表上,最为迫切的日程选项从来不是经济的长远发展和市场的健康,而是如何让那些正在被市场挤压的产业和企业脱困,让那些失业或面临失业的工人保住他们的饭碗。


  四、国内观众vs.国际敌人


  即使凯恩斯也会承认,政府介入有众多选项,保护主义是最蠢的一种,如上解释,也需要另文详述。但是对于政治家来说,贸易保护主义符合直觉,道义上无可指责,执行起来简单干脆,立竿见影。用更为符合市场原则的政策,例如针对特定产业而实施的产业转型补贴、转岗培训等方式耗时耗力,收效缓慢,而且带来的政治宣传效果有效。
  换句话说,经济学上的不正确不等于政治上不正确。关键在于,这个政策的听众是谁。批评者总是从经济学的逻辑出发,自由贸易主义者甚至从维护国际经济秩序的逻辑出发来反驳贸易保护主义,显然误解了政治家的角色。
  政治家做决策类似于演员的表演,认清观众至关重要。贸易保护主义政策的观众是国内大众,也就是民粹主义的受众。这些观众需要看到的是一个愿意挺身为普通大众利益出头的英雄。只要这种印象得到满足,其行为方式可以商榷甚至忽视。同时,这个表演还需要一个攻击对象,一个共同敌人。外国或外国人,或者和外国人有利益关联的本国人,往往是成为观众不满的发泄对象的最好选择。
  在国内形势恶化之时,政治家对国际贸易伙伴的攻击也变得激烈。越是贸易联系密切的国家越容易成为攻击目标。这也就部分解释了为什么特朗普不遗余力地攻击中国和德国却对俄罗斯情有独钟——因为俄罗斯与美国的贸易几乎可以被忽视,难以成为攻击目标。


  五、中国的应对之策


  保护主义政策遵循的不是经济逻辑而是政治逻辑。这是应对特朗普保护主义需要明白的一个重要前提。在此前提下,中国应该遵循以下一些原则。
  第一,明确“贸易对抗不是选项”的原则。
  尽管针对特朗普这样的政治家进行符合经济学理性的解释和劝说几乎无用,但也不必把特朗普的攻击性言语完全视为对中国的敌意和对中国进行遏制。必须认识到,在攻击这些贸易伙伴时,特朗普们是在面对着他的国内观众表白宣誓。如果中国政府对特朗普的攻击性言语和政策以同样的敌视态度去对应,结果只会让中国真的变成美国民众眼中的敌人,反而成为特朗普的政治牺牲品。
  第二,“以斗争求团结”,以原则抗衡交易。
  在国内层面,中国需要在国内统一思想,达成共识,明确中国的根本利益,确保在原则问题上不能妥协。因为根据特朗普的个性,他不会尊重妥协者,而是崇拜强势者。妥协只会让他得寸进尺。中国应以国内情况为考量依据,尊重国内的发展稳定需要,有节奏的进行调整,不可为姑息特朗普而引发国内矛盾,反而得不偿失。
  在国际层面,中国需要在全球范围内积极扮演自由贸易的维护者的角色,同各国加强合作,巩固多边国际贸易体系的抗压能力,以多边合作原则来抗衡特朗普的双边交易逻辑。一个繁荣的国际市场对任何一方都有利,更有利于改善美国国内民众面临的压力,削弱特朗普赖以上台的民粹主义基础。因此帮助国际市场恢复繁荣是解决中美矛盾的重要手段。
  第三,在维护根本利益的前提下进行适当适时的利益让步。
  “逐利者,饵诱之”。既然特朗普执着于贸易赤字,中国可以在不触动国家根本利益的前提下,尽可能在经贸方面做出让步,特别是农产品、传统能源产业等特朗普关注的方面。此次特朗普访华期间,双方在这些方面签署了大量协议,应视为扩大双边贸易市场、协助中国实现产业转型的必要之举,而不必是损害国家利益的妥协之策。
  第四,学会与美国舆论打交道,通过改变美国舆论来影响特朗普的观点和政策。
  既然特朗普的言语和行为都以取悦或煽动国内舆论为根本指向,中国应该顺其道而为之,明白真正需要对付的并非是特朗普们而是他的国内观众。懂得如何让他的观众消除对中国的敌意,是一个棘手的任务,但并非不可能。
  今年4月,美国荣鼎集团(RhodiumGroup)和美中关系全国委员会联合发布的报告显示,从2010年至2015年,中国对美FDI年均增长32%;2016年更同比飙升200%,达460亿美元,突破2015年创下的150亿美元的纪录。和2009年相比,2016年中资企业在美创造的就业数量增长超过9倍,目前已达14万个工作岗位。目前,中企赴美投资的足迹已遍布全美425个国会选区,仅剩10个选区未见中国投资者的身影。以上这些数据说明,中国已经不再是美国人习惯于认为的搭美国的便车,而是变成美国繁荣的重要推动力量;中国也不是导致美国跨国公司输出就业的罪魁祸首。如美中关系全国委员会主席斯蒂芬·欧伦斯(Stephen Orlins)在上述报告的前言中写道:“这些数据充分表明,中国对美投资是对现任美国政府创造和保护就业政策的有益补充。”他还表示,若中美双方领导人能克服两国市场之间的监管和政治障碍,“这些投资将有足够空间实现进一步增长。”
  如何将此类数据和事实用更有效的方式和技巧呈现给美国公众,让美国公众能用理性的视角看待中美经贸关系,需要中国政府和社会力量采用比目前更有效的公关策略。
  第五,积极推进中国的市场改革,是应对特朗普的最根本途径。
  需要认识到,目前美国人抱怨的不平衡和不公平,有很大原因是中国本身的问题。例如,市场准入问题源于对竞争的排斥;知识产权问题源于中国企业创新能力不足;不公平竞争手段与国有企业的管理模式和行为方式有关。因此市场改革是改变中国在美国形象的根本前提。增强国内市场活力,为中国企业进一步松绑,激发创新能力,一方面更容易接受国际挑战,吸纳美国企业,另一方面能充分挖掘美国的市场潜力,推动美国经济的复苏。同时鼓励中国企业改善企业经营管理模式,用更符合国际标准的方式赢得美国民众的认同,是对抗特朗普们最好的武器。

 

本文首发于《世界经济调研》2017年12月,后收录在陈国平、赵远良(编)《全球治理与中国方略》,中国社会科学出版社,276-283页。

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寿慧生

寿慧生

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伊利诺伊大学香槟分校政治学博士,北京大学政治学硕士。现为北京语言大学国别与区域研究院土耳其研究中心主任。此前曾任清华大学国家战略研究院研究员,弗吉尼亚州克里斯托弗·纽波特大学助理教授。主要研究领域为国际政治经济学,主要关注全球战略、中美关系、国际发展、全球与区域治理、比较公共政策、发展中国家问题、土耳其研究。曾在国际刊物发表若干篇学术文章,是三本书的作者和合作者。最新专著《Globalization and Welfare Restructuring in China: the Authoritarianism that Listens?》由Routledge出版社2016年出版。2010年获得全美中国政治学学会(ACPS)最佳学者论文奖。

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