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2017

淡定面对特朗普退出巴黎气候协定

特朗普的威胁可能是他送给世界的一份礼物,激励各国励精图治,更好地面对各种挑战,不管美国是不是参与。

美国总统特朗普6月1日正式宣告退出巴黎气候协定,立即引起全球哗然,谴责嘲讽铺天盖地,不仅来自各国政府,也来自商界和各类社会团体。比利时政府称这一不负责任的决定有损美国信誉。法国新总统马克龙更是认为特朗普美国“背叛了世界”,在演讲中使用英语,把特朗普“使美国重新强大”的竞选口号改为“我们要使地球重新强大!”

评论界普遍指责,特朗普退出气候变化协议是自绝于国际社会,称此为一大丑闻,认为特朗普已成为全世界防范气候变化努力的敌人。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨等人甚至指责特朗普把美国变成流氓国家(rogue state),向战后来之不易的全球经济治理架构扔了一枚手榴弹。很自然,人们普遍开始对未来控制气候变暖的努力和前景充满忧虑。

一切都取决于国内政治

但是,尽管特朗普退出巴黎协定是个大新闻,此事早已在意料之中。现在各方都在批评特朗普无视国际社会的共识,无视人类社会面临的危机,刻意成为世界公敌。但问题在于,这些因素都不是特朗普决策时所考虑的。因为美国国内的政治博弈没给他留后路。

在美国国内,气候问题与其它很多议题(例如经贸或安全问题)截然不同。尽管美国现在深陷于政治极化和分裂当中,但在安全和经贸问题上,仍然有可能折中妥协的地方。

在安全问题上,左右两派都有极端国际主义者,热衷于国际介入和价值观移植。例如,左派的希拉里和右派的麦凯恩都是维护人权的积极分子,在干预利比亚和叙利亚等问题上政策取向高度一致。但两派同时也都有保守力量,反对介入和干涉。移民问题上,左右两派都有议员依赖拉丁移民的选票。在贸易问题上,共和党和保守势力长期以来是自由市场的鼓吹者,而民主党和左翼势力则从保护劳工的角度对自由贸易持批评立场。但在价值观上,共和党和右翼势力却又是目前反全球化力量的支持者,对移民和文化多元持有极深的敌意,而民主党和左翼势力则长期奉行国际主义路线,不遗余力地维护移民权益和文化多元价值观。

由于左右两派在这些方面的立场有交叉,所以特朗普在贸易、移民、安全等问题上都有空间回旋,而不必让自己陷入到任何一种没有退路的境地。例如,他对北美自由贸易协定(NAFTA)和世界贸易组织(WTO)的强硬语言并不需要完全兑现。他在另外一些议题上的极端做法纯粹出于积累政治资本的目的。最典型的就是在移民问题上,“禁穆令”和美墨边境筑墙计划,连很多共和党议员都难以接受,但特朗普乐此不疲,因为可以给他带来轰动效应,显示他“让美国再次安全”的决心,帮助他取悦他的基础选民。

特朗普政策背后的美国政治极化

但气候变化则与这些问题完全不同。

过去十多年间,随着美国政治极化愈演愈烈,气候问题(类似的还有医保法案和堕胎等少数议题)在美国已经演变为意识形态之争,左右两派在此问题上水火不容,全世界都很难找到类似的例子。政治家们在这问题上站队极为小心,稍有不慎说错话,就会遭到排斥和污名化,毫无回转余地。经过意识形态旗手们的常年耕耘,这个问题不仅成为制约政治家的有力工具,甚至在媒体和公众当中也造成极为深刻的裂痕。对于反气候变化言论的右派势力来说,宣传全球变暖的科学家的形象,无异于特朗普的铁忠粉丝眼中的主流媒体,是“虚假事实”的制造者。

造成这个结果的原因和机制非常复杂,既有大企业和传统行业形成的利益集团的驱动,也有政治博弈的影响。既有精英层面的意识形态对立,也与美国的社会组织形态息息相关。更重要的是,这几个方面的因素纠结在一起,演变为今天这个独特的美国现象。

在这样一个极度意识形态化的政治氛围当中,特朗普的选择空间几乎为零。就个人层面而言,以前的记录显示,特朗普在这个问题上并无坚定立场,对于气候变化是否是人为造成的争论,也曾有过开放的态度。他在竞选中很少主动谈及这个问题。就职前他曾在女儿伊万卡的劝说下会见过前副总统戈尔,讨论全球变暖问题。即使是象征性的,这次会面也足以说明他当时尚未被意识形态绑架,仍然有胆量和资本在这件事上面骑墙。

但上任四个月以后,情况已经大为不同。

丑闻缠身,政策推行步步受阻,少有建树,团队内斗不止,管理混乱不堪——“史上最无能总统”的标签似乎已经很难从特朗普的身上摘下去。尽管特朗普从来不畏惧左派势力的攻击和嘲讽,他的基础选民也依然和他保持足够的共鸣,但制约他的最大的力量不是他的基础选民,而是来自共和党和右翼保守派势力。

两三个月前,特朗普也许还有些资本与和能力在这件事上面表达不同观点。但是过去几个月来政策推进上的失利让特朗普越来越意识到,“世界上最优秀的交易高手”最终还是要依赖国会才能把自己的政策推行下去。国会两院内部和彼此间的复杂关系和运作机制、共和党内部的巨大分歧、民主党作为少数派的重要性,让他逐渐意识到,事情并非像他在3月底新医保法案投票失败之前相信的那样,挥舞他的民粹主义大棒就可以让共和党议员轻易就范。

特朗普依然在咆哮。但他已经学会了向控制国会的右翼势力低头——因为他别无选择。外交必须让位于内政。这是一个普遍规律,但在任何一届美国总统身上都没有像今天的特朗普这样典型,尤其在气候变化这个独特的议题上面。

美国并未退出

对国际社会来讲,这显然是一个非常不幸的事件。但是最为不幸的却是美国本身。被指责为放弃全球领导责任还在其次。一意孤行与全世界190多个国家为敌,把自己弄成一个怪胎,国家形象大损,几乎找不到先例。而且,此事对美国新能源产业必然是一个巨大打击,在竞争日趋激烈的国际市场,这个做法很可能会让美国失去发展新能源的重要窗口期,让其它国家占领先机。

但对世界来说,尽管失去美国的配合是巨大的损失,但也未必如很多人担心的那样糟糕。笔者一直以来也多次撰文警告,特朗普会对全球治理结构造成巨大破坏。但这个论断的前提假设是,其它国家无法抵抗美国这艘巨轮倒转带来的冲击和连锁反应,很可能会被迫采取保护主义措施,导致民族主义泛滥,形成零和博弈的局面。但现在看来,情况似乎并没有那么糟糕,特朗普也没那么可怕。主要原因是各国表现出出乎意料的淡定团结,基本价值观未受威胁,也显示出足够能力彼此合作,将事态控制住,不让特朗普风暴将全球治理秩序摧毁。

相反,各主要国家政府都坚定地表达了不妥协、继续履行巴黎协定的意愿。如欧盟气候委员卡涅特(Miguel Arias Cañete)所说,特朗普的决定反倒激励其它国家努力将“这个真空由全身心投入的新领导力量填补”。 联合国秘书长古特雷斯也表达了类似意见,声称巴黎协议没有美国也会存活,美国放弃的领导角色也会被其他国家填补。联想到最近德国总理默克尔关于“欧洲人要把命运掌握在自己手中……不能再完全依赖对方”的言论,应该说,特朗普的威胁可能是他送给世界的一份礼物,激励各国励精图治,更好地面对挑战。北约还会存在下去,气候问题也要解决,全球经济还会继续发展,不管有没有美国。

此外,不必太悲观的另一个原因是特朗普本人。从他的讲话可以看出,他的主要考量是美国在气候变化解决机制的利益分配上面临的不利地位——无论他的这一判断是否正确——而不是像美国保守派那样,从意识形态出发。他在6月1日的声明中很少提及气候变化和污染本身,而是把矛头指向利益分配的不公,说明他并未从意识形态和价值观上否认全球变暖。换句话说,他想退出后再重新讨价还价,要个更好的交易(better deal),并没说一定要分道扬镳。

所以他已经为将来的再次进入留了后手——尽管法德意三国已经立即声明,不可能再协商。但对特朗普来说,天底下没有不能商量的事情。至少这是他的逻辑。而且历史经验显示,这不是美国政府第一次退出多边气候变化协议。小布什总统在2001年3月以类似特朗普的理由退出《京都议定书》,并没有妨碍他第二年联合其他几国启动“亚太清洁发展与气候伙伴计划”,更没有阻碍下届政府将气候合作推向更高一个层面。

而最让人鼓舞的力量来自美国社会。

把白宫的决策视为美国社会的共识显然是对美国社会和美国联邦体制的极大误解,高估了美国联邦政府对地方政府和美国社会的制约能力。

在特朗普宣布退出巴黎协定的讲话尚未结束时,美国加州州长杰里•布朗就发表声明,说特朗普退出巴黎协定是“受到误导的荒唐做法”,宣布加州将予以抵制,并在地方政府层面推进应对气候变化。美国60多个城市的市长也紧随其后发布了一份共同声明,表示不欢迎特朗普总统的举动,并表示,这些代表了超过3600万美国民众的相关城市将接受、尊重和恪守对巴黎协定所定目标的承诺。声明称,即使美国联邦总统决定退出巴黎协定,美国的这些城市也会建立或加强与全世界的联系,共同保护地球,预防灾难性的气候变化风险。加州、纽约州、华盛顿州州长甚至宣布成立“美国气候联盟”来捍卫巴黎协定。事实上,早在2016年12月1日,在特朗普刚刚胜选不久,全球90多个超大城市的市长们已经在墨西哥城的第六届C40市长峰会上为应对特朗普、捍卫巴黎协定而积极准备。

从以上分析可以看出,美国并未彻底退出。国际社会也不必因为特朗普政府的行为而过于担忧。需要认识到,维护巴黎协定的最终力量来自于市场和社会以及地方政府的意愿,而非美国联邦政府。否则,再完美的协议也会停留在纸面上而难于贯彻执行。让我们在这个令人沮丧的时刻仍然有信心的是,保护地球、防止气候变暖已经成为国际社会共识,并得到一系列国际条约和组织的维护,而清洁能源和可持续发展模式带来的经济和社会效益已经广泛得到认可。这个潮流绝非特朗普总统的一个“手榴弹”就能逆转。

首发于 FT中文网 2017年6月5日

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寿慧生 寿慧生

清华大学国家战略研究院研究员,伊利诺伊大学香槟分校政治学博士。曾在弗吉尼亚州克里斯托弗·纽波特大学任助理教授。主要研究领域为国际政治经济学。目前主要关注全球化、国际发展、比较公共政策、中美关系、地方治理与参与、非传统安全。曾在国际刊物发表若干篇学术文章,是三本书的作者和合作者。新书《Globalization and Welfare Restructuring in China: the Authoritarianism that Listens?》最近由Routledge出版社出版。2010年获得全美中国政治学学会(ACPS)最佳学者论文奖。

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